2月7日召开的国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
目前，中国"社会养老保险"有机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新型农村社会养老保险五种，国务院常务会议决定合并的是后两种。新型农村社会养老保险（简称新农保）建立于2009年，针对年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，目前参保人数达到4亿多人；而城镇居民社会养老保险（简称城居保）建立于2011年，针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，人数较少，全国仅几千万人。
在个人缴费方面，根据国家规定，参加新农保的农村居民缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次；参加城镇居民养老保险的城镇居民的缴费标准为每年100元至1000元10个档次。人力资源和社会保障部相关人员在接受《京华时报》采访时称，后续出台的实施细则，最有可能做出的修改就是改变现行的个人缴费标准，将个人缴费上限统一为1000元。
1月24日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在该部门召开的新闻发布会上称，中国已有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度。他还称，下一步，人社部还将深化养老保险顶层设计研究，整合城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度，实施职工养老保险与城乡居民养老保险接续政策。
但中国养老制度改革的每一步推进都可能面临一系列难题。此前，中国城乡居民基本养老保险的支出几乎完全来自中央财政转移支付。而随着老龄化进程的加快， 中央财政转移支付压力聚增。如果未来经济增速下滑、土地财政不可持续、地方债务攀高，这一压力会更大。届时，中国的财政能够承受新农保和城居保的压力吗？如何面对这项制度的财务可持续性难题？针对上述问题，纽约时报中文网专访了中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文，以下是经过编辑的采访实录。
纽约时报中文网：城乡居民养老保险制度统一的背景是什么？这算不算是制度性的改革？
郑秉文：十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了社会保障制度改革的大方向，城乡统筹是一个重要方面。在城乡统筹的制度中，对新农保和城居保这两个制度合二为一进行统一管理，是起步较容易的一个领域，是落实《决定》的题中应有之意。因此我认为2月7日国务院常务会议的决定是十八届三中全会《决定》的延伸、执行和实施。
理论上讲，这是制度性的改革。中国在2009年和2011年分别建立新农保和城居保这两个制度，当时它们彼此是独立的，现在把它们正式合并在一起，这本身就是制度上的调整。但实际上，在近两年的实际操作中，这两个制度一直在融合之中，很多地方政府就是把二者合并操作的，有一些地方还专门发了文件。此次借着十八届三中全会的精神和框架进行改革，再次以中央政府的决定的名义框定下来，意义重大。
纽约时报中文网：此次改革对于消除城乡养老保险的差距尤其是对城乡低收入人群有什么意义？
郑秉文：它对参保人个人来说，目前顶层设计还没出来，暂时还没有涉及待遇水平，主要还是着眼于两个制度的统一上，在管理上要一体化、融合。但是，发展的趋势是城镇和农村居民的缴费公式和待遇水平是一致的，尤其在下一步的具体方案制订中，比如，此前有一些省市已经将二者合并起来，他们就是这样做的：将城镇和农村的居民参保缴费公式一致起来，这样，未来的账户养老金水平就肯定一致了；此外，对统筹养老金给付水平的规定也是一样的，比如，广东省城镇和农村都是每人每月65元。
纽约时报中文网：那么，此次改革对于推进城镇化有意义吗？
郑秉文：此次改革对城镇化的意义是明显而积极的，这也是城镇化进程的必然趋势。
新型城镇化的一个重要特点就是农民工和外来人口的市民化。中国的城镇化的本质和首要任务，在目前来看，就是市民化。所谓市民化，是指农业人口从农村转移出来之后，不仅仅工作环境场所变了，从农村变换到了城镇，重要的是，这个群体的经济和社会地位的认同也发生变化，这是问题的本质。如果农民工的市民化没有完成，城镇化就还是一个虚高的数字。中国的城镇化率表面上看将近53%，但剔除农民工、实际上按照户籍人口来计算，就只有38%左右。这就意味着中国的城镇化率是虚高的。因为就是没有解决农民工进入城市的根本问题：即公共服务均等化，实际就是一个市民化的问题。这是中国新型城镇化面临的非常大的问题。公共服务的均等化相当一个方面就表现在社会保障上。此次改革等于是在农村人口和劳动力的转移的便捷化上打开了一个小小的通道，是社会保障制度实现城乡统筹管理和建立统一制度的一个小小的实验，也是对新型城镇化进程的加速创造了一个比较好的条件。
纽约时报中文网：长远来看，此次养老城乡并轨的行动对城镇职工养老保险和新农保的融合有没有借鉴意义？
郑秉文：对城镇职工基本养老保险制度的城乡融合来讲，更主要的还是带来一种压力和预期。这两个制度的合并被高调地宣布统一，这实际上给城镇职工基本养老保险制度改革带来了巨大的促进压力。大家马上就会想到，那么如何把城镇职工基本养老保险制度跟新农保结合起来呀？所以这非常重要，一下子就把对它的改革提到案头。但对于城镇职工基本养老保险和新农保的并轨，并轨条件的具备还需要较长时间。
纽约时报中文网：在操作过程中，最大的难题是否是财政投入？
郑秉文：我们要两方面看待财政压力问题。一方面，这两个制度存在好几年了，这次改革只是简单地合并，并没有较大幅度地触动待遇水平，以前财政补贴是多少，就基本还是多少，所以，此次合并，并没有给财政带来额外的压力。但是，另一方面，当我们拉开远镜头开这件事，就不太一样了。我们知道，新农保和城居保并不是严格意义上的社会保险制度，带有相当的社会救助的因素。因为社会保险首要讲的就是你未来获得的权益基本上与你以往缴费贡献是对等的，或者，对你要求有完整的缴费记录，才有资格享受它的待遇。但是中国城居保和新农保最开始就是一种惠民措施、民生工程，其支付的资金几乎完全来自于财政转移支付，且其中绝大部分又是来自于中央的财政转移支付，根本就不要求缴费的资格和历史记录。这样，这个制度或说这个群体就几乎完全依赖财政转移支付，并且，转移支付的程度随着人口老龄化的发展程度而变化着，或说，这个制度的财政转移支付完全裸露在人口老龄化和长寿风险之中。
大家知道，中国老龄化社会正在加速到来，这就意味着中央财政转移支付必须要逐年增加，它要完全承担中国人口老龄化的压力，中间没有任何养老金制度创新、制度设计和精算技术作为缓冲器和调节，任由老龄化牵引。问题是，除了老龄化压力，中国还面临经济增速进一步下滑、土地财政不可持续、地方债务攀高等难题。在这些背景下，新农保和城居保的并轨过程中，财政压力无疑是个关键难题。
而如果新农保和城居保的待遇平均水平不提高的话，它的社会平均替代率（养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一）就等于在逐年下降。而这种下降可以明显地显现出来。参保人跟左邻右舍相比，就会感到不满意。这样就出现一个悖论：没有这个制度的时候大家不太注意，当年有了这个制度大家欢欣雀跃，可是当面临替代率逐年下降的时候，参保人的感觉就变了，就非常容易变成一种不满情绪，抱怨情绪。就是说，有了这个制度，如果不完善它，反倒成为一个引发矛盾的定时炸弹，反倒不如没有这个制度；那么，既然有了这个制度，就必须要完善它。否则，就是花钱不落好。这就是我们面临的问题。
因此，在目前公共财务可持续性难题下，我觉得这两个制度要改革，就要融入一些保险的精算因素在里面。就是说，在合并的同时，最好还有进行一些完善和改革，要有制度进步。不要简单地合并，因为这两个制度各自有各自的问题。
纽约时报中文网：除了财政难题，还面临哪些需要解决的难题吗？
郑秉文：合并的时候也会产生一系列其它问题，比如如何处理沉淀的基金。截至2012年底，新型农村社会养老保险基金历年累计结余已达2302亿元。这些钱是应该放在银行贬值还是投资运作起来？这些问题也都被提到了案头。
谢玉娟是纽约时报中文网实习生。
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