编者按：上个世纪80年代是中国的一个特殊年代：十年文革浩劫终于结束，在人们的肉体和精神被禁锢压抑多年之后，新的思潮和改革氛围喷涌而现。其中，政治改革可以说是中国当代历史上最浪漫的年代。源于中共党内一批开明派的努力和试图冲破旧体制窠臼的勇气，80年代的这场政治改革虽然很快在党内保守势力的围剿下失败，并在1989年那场举世瞩目的事件后彻底终结，但它影响之深远，恐尚无出其右者。
纽约时报中文网特开设"中国1980年代政治改革系列谈"专栏，邀请当时中央政治体制改革研讨小组办公室成员、《政治体制改革总体设想》的执笔人之一吴伟先生就那段历史撰写系列文章，希望通过这个专栏，不仅留住公共记忆，也通过历史照亮今天和未来。此为第十七篇。
上一篇：建立国家公务员制度是一项重大改革
实现"人民当家作主"，是中共在取得政权过程中，向民众反复承诺的一个口号。但在中共建政以后的30多年里，它却从来没有真正实现过。研讨过程中，在赵紫阳、鲍彤的主导下，把实现"高度民主"作为政治体制改革的长远目标提了出来，并且把"社会主义民主"列为一个重要研讨专题。
应该说，这个专题是当年政治体制改革研讨的所有七个专题中涉及部门最多、内容最丰富最复杂，甚至也可以说是最敏感的专题之一。它不仅涉及执政党与国家机关、社会组织的关系，还涵盖了人大、政协、民主党派、工青妇等"人民团体"的改革，而且涉及到如何实现基层民主和群众自治、保障公民的言论、出版、结社自由等各项法定权利多项内容。在当时"反自由化"的大环境下，搞这些方面的改革研究，稍有不慎就有可能被扣上"资产阶级自由化"的政治帽子。
中央政改研讨小组的第一次会议决定，社会主义民主专题组，由人大、政协、中共中央统战部等多个部门的领导人组成，由中国社会科学院院长胡绳、全国人大常委会副秘书长有林和中央统战部副部长李定（后改为中央统战部部长阎明复）负责。经过一段时间的协商，1986年12月26日，专题组正式成开始运作。中央政改办派出王绍贤、王春生作为联络员，后来又增加陈晓鲁、徐冲等多人，参与该专题组的一些活动，保持与专题组的经常性的交流和沟通。
在专题组进行社会主义民主专题研讨的同时，从1986年11月开始，中央政改办内部也就这方面的问题召开了多次座谈会、内部例会、小范围研讨会。在笔者当年的记录中可以查到的，就有11月19日、20日两次例会，研究社会主义民主专题的内容和范围，12月24日的民主党派和无党派人士座谈会，1987年2月11日工会座谈会，2月20日、24日、3月3日三次内部例会讨论基层民主问题，3月11日的团中央座谈会，以及4月中旬的新闻、出版、结社法座谈会等。
2月12日，社会主义民主专题组由有林带队来到中央政改办，汇报专题研讨情况。有林介绍了一个多月来工作的进展，并介绍了他们对于专题汇报提纲的大体思路。有林说，由于专题涉及面较宽，准备搞一个总体的报告，和几个分报告作为附件，具体的如人大、政协、党派、人民团体等的改革措施问题，在各个分报告中体现。鲍彤表示同意这个思路，并提出，民主党派在人大和常委会中是否可以设立党团，要进行研究，拿出个意见。
由于社会主义民主专题内容的复杂性，专题研讨工作进行了半年的时间。在这期间，中央研讨小组陆续召开了五次会议（第二至第六次）。赵紫阳和研讨小组的领导人在这几次会议上的议论，许多都涉及到了社会主义民主专题的内容，如人大问题、选举问题、工会问题、基层民主问题、社会协商对话问题等等，这也为专题研讨报告的形成起到了重要的指导作用。到5月下旬，研讨报告基本定稿。
1987年5月28日下午，中央政治体制改革研讨小组举行了第七次，也是当年政改研讨的最后一次会议，听取了社会主义民主专题研讨小组的报告。这次会议改在中南海勤政殿举行。出席这次会议的人员有中央研讨小组成员赵紫阳、胡启立、薄一波、田纪云、彭冲；还特邀了邓力群、高扬二人；社会主义民主专题研讨小组胡绳、有林、阎明复等七人，其他专题研讨小组温家宝、陈俊生等八人；中央政改办鲍彤、严家其、陈一谘等十九人。
汇报开始，胡绳先讲了几句话，然后由有林逐项汇报主要内容。民代表大会制度的改革是该专题研讨的重点，在有林汇报到"保障人大代表的民主权利"时，赵紫阳说，这是很重要的问题。原则问题要报党委批准，但批准以后还只是议案，人大还有通过不通过的问题。这种情况怎么办？人大既不能完全是形式，又不能人大与政府或者人大与党委扯皮很多。党委确定的原则决定，通过什么办法保证在人大通过？哪类问题党员代表可以自由发表意见？哪类问题党委决定后党员代表必须投赞成票？这个问题不解决，两种情况都可能发生。一种是共产党员不得投反对票，这样人大中可能就没有投反对票了；另一种是在中国共产党执政的情况下，如果允许党员在投票时可以随便，就会有执政党提出来的一些议案比在资本主义国家通过还要难。这个问题还是有个明确的说法比较好。
赵紫阳说，我们投反对票的常常是党员，特别是在人事问题上，党委会上没解决就拿到人大来。如果允许任何问题党员代表都不受党的约束，那么就可能出现许多扯皮。没有党内约束，投票就没有保证，而一定让党员投赞成票又没有民主了。这时胡绳插话说，人大常委要设党组，哪些问题，由党组决定必须投赞成票。赵紫阳强调，总之必须保留人大代表和常委中的党员按照自己的意志活动自由投票，否则就没有意思了。另一方面也必须有按党的意志投票的情况，完全不约束不行，没有约束也不行，两个方面都要有。
当有林汇报到"健全和完善基层选举制度"时，赵紫阳说，这次北京市海淀区的选举（海淀区是北京各大学集中地，1987年上半年进行了基层人大换届选举）不错，学生的要求并不太高。方励之（原中国科技大学校长，天体物理学家，后被中共作为"资产阶级自由化代表人物"开除党籍并流亡美国）说，合肥学生闹事（指引发1986年底全国性学潮的合肥中国科技大学学潮）的直接原因就是选举问题，这可能是事实。这次海淀区有90%的投票率，党员候选人得票的比例很高。学生说没想到共产党动真格的搞民主了，很满意。这对我们可以有点启发。
赵紫阳说，把直选范围扩大到市和直辖市，这个想法很大胆，我看目前条件可能还不具备，搞直选必须竞选。市一级代表直选，划分选区、划分名额、直接选举市人大代表，人大常委与市长由人代会选举，这样问题可能不大。当汇报说到全国人大常委会现在近80%是兼职时，赵紫阳说，将来人大常委是不是不兼职了，专职很重要，否则看材料研究问题都没有时间。
有林汇报完以后，中央党校副教育长史维国谈了一个看法。他建议在县一级的人大实行议行合一的制度（指县一级人大常委会与政府合一）。胡启立说，这倒是个新鲜事。赵紫阳说，人大的常设机构同时是政府委员会，下面设职能机构，但这就不能实行行政首长负责制了。中央政改办的迟福林补充介绍了一些想法，赵紫阳说，可以作为意见提出来。县里搞人大、政府扯皮太多。胡启立插话说，县里现在有五套班子（指县委、纪委、政府、人大、政协），已经弄的焦头烂额。赵紫阳说，这有个安排人的问题。高扬说，县人大实际是安排老干部的地方。赵紫阳接着评论说，我看这是个好办法，可以作为意见提出来再酝酿一下。既有利于民主，又有利于提高效率，人大选出一个执行委员会，既执政，又是人大的常设机构，又是政府，下设职能部门，县长就是委员会主任。人大大事由委员会讨论，定下之后由县长和职能部门执行。彭冲插话说，那就不再是县长负责制了，赵紫阳说是的，这是个民主形式。现在县人大不立法只监督，结果是与县政府扯皮。实际上变成人事关系，看县长与人大主任的关系是好是坏。赵紫阳强调，将来过渡到县长直接选举，城市的区这么搞也是可以的。这涉及修改宪法问题。
这时，有林说，1979年以前我们就是这个做法（中国1954年宪法规定，省级以下政府同时也是同级人大的常设机构，即所谓"议行合一"）。1979年取消了。鲍彤解释说，实际上过去我们有这样的经验，文革以前省一级也是这么做的。如果委员会搞的小一点可以很有效率，许多东欧国家也都是这样的。监督的职能可以放到人代会，人民代表对常设机构的监督，同时也是对政府的监督。可以通过法律把首长的临时处置权规定下来。真正有阻力的是要裁掉一个机构，干部怎么安排，而不在于经验方法，也不在于效率能不能提高。他认为有利于提高效率精简机构发扬民主。赵紫阳赞成鲍彤的说法，他说，县级政府委员会对人代会负责，由人代会选举产生同时又是执行机构。问题是委员会搞多少人？
民主专题组的一位成员插话说，这样做涉及相当大一批干部的安排问题。薄一波说，是不是做官50年，年纪大了一定要安排？不是有退休制度吗？这样的年纪大的人，就是资本主义国家也要让他退下来。比如现在的顾问委员会，我想要尽快取消，有了这个机构大家就要往里挤。赵紫阳说，搞地改市大家都有积极性，从两套班子一下变成五套班子，就是为了安排干部，当然都愿意搞。
接着薄一波提出一个问题，搞社会主义民主与资本主义的三权分立不同，这在理论与实际中怎么表现？我们是共产党领导，怎么在这一条不变的前提下，把各方面统一起来？这是我们与资本主义不同的。薄一波说，汇报提纲里没有讲到专政，专政也是民主，保证民主。赵紫阳说，那不是一回事，对人民内部讲民主，对敌人是专政。专政是民主的保障，但不是民主。邓力群则说，多数人的专政就是民主。赵紫阳说，我们过去在根据地时也没有搞选几个人就设几个候选人的，那时候是差额选举，是真民主，进城以后反而不民主了。
此时几位研讨小组成员之所以特别谈到了三权分立问题，有一个背景。就在研讨小组开这次会议的前一天上午，邓小平对《政治体制改革总体设想》的初稿提出了批评，他说，你们是不是也搬了一点三权分立？他告诫不要迁就民主化思潮。因此，在研讨小组这次会上，重点讨论了这个问题。
赵紫阳说，要回下头看看这一段政治体制改革的研讨情况。最近小平讲了，无论如何不能搞西方的三权分立，那是几个政府，耽误事，要注意不要受它的影响。小平着重讲，我们的行政机构要保证效率，这是我们的优势不能丢，定下来就干，不要互相牵制的很厉害。赵紫阳认为，行政机构要有很高的效能，这就涉及到立法、行政、党委，主要是党的领导、立法机关、行政机关的关系，怎么搞得好一些？中国究竟怎么搞？原来的搞法行不行？人大是个橡皮图章，这怕不行。党的领导、最高权力机关、行政机关关系怎么处理？要有个笼子。形式上没问题，橡皮图章也合法，也是最高权力机关。但要改变流于形式的做法，又要考虑到党的领导立法与行政之间不能牵扯太多，不然不好办。
赵紫阳继续说，小平多次讲，民主和法制要相结合。法制是民主的制度化。另方面，法律对施行民主也有所制约。这两个方面都要讲得很具体。如果一方面很具体，另一方面不具体，只能导致无政府主义。专政问题也是个法制问题。
赵紫阳认为，目前的现状不改变不行，步子走的太大也不行，各方面跟不上，有个适应问题。要使民主化进程健康发展，一开始就不能出问题，不然出了问题就要退回来。
在这次会上，赵紫阳再次提出了社会协商对话问题。他说，社会民主主要是两个问题，一个是基层民主，一个是社会协商对话。政协是个很重要的协商形式，但是只靠政协不行，工会是重要的渠道，但是工会本身有个改革过程。现在政府与工会对话，工人不承认。理顺党与工会关系，工会本身的改革都要有个过程。解决了这些，政治协商的问题是不是就解决了？不一定。我们必须与代表不同利益的人协商与对话，不然不行。这些东西比较重要，将来大型对话一年几次，可以由基层组织临时选代表。一些与现有组织的对话，并不一定能解决问题。这是多年形成的。
专题组汇报提纲最后一段"充分发挥舆论在民主建设中的作用"中讲到了新闻改革，提出了放宽舆论管制问题，赵紫阳认为方向是对的。他说，报刊就有这个问题。搞舆论一律，什么也不能讲，这不行。放开，行不行？比如批评一点了名，又不能申诉，也不能打官司，报纸讲什么就是什么？这也不行。报纸开展批评，批评错了怎么办？报纸监督，过去是强调喉舌功能，传播党的声音、反映人民意愿，如果主要是监督职能占很大篇幅，都是讲阴暗面，还有个承受能力的问题。我们没有民间报纸。如果现在有一张民间报纸专讲反面意见，肯定销路最大。这时，薄一波插了一句话，美国说赵总理支持《世界经济导报》，不知道支持了没有？赵紫阳说，没有。彭冲跟上一句，那个报纸问题多得很。
赵紫阳赞同专题报告中所说的新闻改革的方向，但他认为也要考虑到可能会出什么问题，如何防止出现这些问题？在各方面条件允许的情况下实际能够做到什么程度？他提出，一个是方向，一个是在一定时间内能做到什么程度，要有一个配套的东西。
薄一波接着发表了他对专题组报告的看法。他说，中国是社会主义初级阶段。处于这个阶段，说不民主，早就很民主了。说民主，无产阶级专政不能丢，对那些犯罪团伙要坚决打击。但薄一波又说，现在我国官僚主义已经到了发展极点，很要命，世界上哪一个国家也不如我们的官僚主义。党政分开要在加强行政效率、减少机构、层次、人员上下功夫之外，其他方面要在党的统一领导之下，尽可能搞的简单点。特征是党领导，人大、政府都在党领导之下，不管是人大还是政府尽量少扯皮。说大问题，什么是大问题？这就是！县里搞五套机构，可笑！现在要少扯皮，机构重迭，一大堆问题在人大讨论，国务院不知道讨论了多少次，一提到他那儿就出麻烦了，比如三峡问题。反对者是党内的人，抓住一个问题反对我们的人，现在多得很。党外的人不敢，有党内的人支持，他就敢了。现在问题多，处在过渡时期。
赵紫阳接过话题说，总之政治体制改革如果把政府的工作搞得很困难，不应该是改革的目的。人大既是最高权力机关，又在党的领导之下，政府也在党的领导之下。党政分开之后，情况可能有所不同。总之，理顺关系，发挥权力机关、行政机关的作用，权力机关也要考虑让行政机关有效地工作。
胡启立说，将来不可能完全求同，大趋势是几套班子相互制约，不可能完全是一个声音，求异思维会发展。搞政治体制改革方案必须考虑这个问题。民主与效率既一致，也有矛盾。调动了积极性会有效率，可是民主与效率还是有矛盾。我们要从中国国情出发。亚洲发展快的那几个国家，都不那么民主，台湾、南朝鲜、新加坡都是这样。这个问题怎么处理？民主和效率的矛盾，确实是个很大的问题。胡启立谈到，美国人分析，中国投资条件最好的地方是天津，因为天津开发区的领导人是党政合一的。你们汇报的第六页说党政分开，人事可以合一，这很有意思，是个思路，解释解释。
民主专题组的王晓东对此做了解释。他说，党政分开强调的是职能分开，而不是人事问题。胡启立接着说，要分得开，就得有许多具体的规定，这些条文细了就有打不完的官司，有很大内耗，各方面关系非常复杂。陈一谘插话说，人事合一可以避免出现两个决策中心。鲍彤则说，我的观点不一样，决策机构人员可以当国家领导人，但是党的办事机构成员不行，主要是中央。
赵紫阳在讨论中说了一大段话，表明他对执政党与人大关系问题也有很大困惑。他说：在整个体制中，各级人大问题很复杂，社会呼声又很高，一讲民主就要扩大人大权力，这很艰难，很复杂。我国是党领导下的人大与政府，政府大事党要管，具体事情政府管。所以党要管的事，大体上就是人大要管的。如果在党管的事之外，人大还要管更多，政府职权势必受到影响。中国的权力机关怎么体现？在理论与实际上都有一个怎么搞的问题。党政分开，党不是不管了，重大事情党决定，政府要确定施政方法，又要向人大负责。如果要理顺，在充分发挥人大作用的情况下，三者关系很难理清。一开始研讨政治体制改革的时候，我就觉得这是个麻烦问题。
赵紫阳又说，一讲发挥人大作用，就涉及人大与党委的关系，与政府的关系问题。究竟如何，在中国搞到什么程度，很值得认真研究。世界上还没有先例，没有一个党领导下的最高权力机关。其他社会主义国家的搞法与我们过去一样，资本主义国家不一样。如果按照资本主义国家的搞法也简单，执政党在议会占多数，通过就是了。当然它有反对党，我们没有反对党，但是不是党员代表就可以完全按照个人意愿投票？党的领导是通过党员把党的意志变成法律，这没问题，但所有的党员都投赞成票，那人大也就没有什么意思了。如果离开党员身份只以人民代表的身份投票，那又可能乱套了。看来，人大制度要有大的改革，很困难，难以行得通。
在会议结束前，赵紫阳再次强调，最复杂的是人大问题，要理清，要有个说法。他交代鲍彤说，我看这个问题政改办要好好讨论一下，反复议一议。
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吴伟，现代历史学者，1980年代由鲍彤主持的中央政治体制改革研讨小组办公室成员，《政治体制改革总体设想》的执笔人之一。
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