在最近发布的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，中国政府出台了具体措施允许农村农民承包土地的经营权抵押担保，并允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入市场，和国有土地同权同价。这被认为是释放农村巨大发展能量，缓解农民贷款难、增加农民收入的一个重要举措。
"这次把承包土地的抵押权终于给了农民，是个了不起的进展。"中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受采访时称，"过去农民的土地是不能抵押的。城市居民有一套房子，可以把房子拿到银行去抵押去贷款，城市的土地也可以拿去抵押，但是农村的不行。"
2002年8月通过的《农村土地承包法》确立了农村土地承包经营权的物权的法律地位，赋予土地承包经营者对承包地占有、使用、收益和流转的权能，但并不包括承包经营权的抵押和担保权能。此次中央一号文件对这一政策的调整是一重大突破。
同时，为了保护农民土地承包权益，此次中央一号文件明确提到可抵押的只是"经营权"，特意将经营权和承包权分离。"农村土地是属于集体所有的，所以承包权是不允许被抵押的。这次中央特意把承包权与经营权分割开来了，"华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说。
郑风田表示，接下来的核心问题应该是"三权分离"，即原来农村的集体所有权不变，强化农民的承包权，在此基础上保护务农者的经营权。"三权分离"的意义在于保护农民的承包权。
"比如农民把自己土地租给别人或者向银行抵押贷款，他们出租和抵押的都是经营权，而非承包权，这样农民即使由于难以抗拒的原因违约了，农民还拥有土地的承包权，不至于彻底失去土地，"郑凤田说。
他解释说，这也是一直以来中央不敢轻易放开农民土地抵押和经营流转政策，就是担心农民彻底失去土地这样的巨大风险。
但是，农民承包土地的经营权可以抵押和担保后，仍然面临着一系列操作和技术问题。比如，金融机构会否认同土地经营权作为抵押品？中国各地的情况不同，土地经营权的价值又如何计算？到期无法归还贷款，如何处置经营权？等等。
河北大学中国乡村建设研究中心主任、中国"三农问题"学者李昌平在接受采访时认为，要现在的金融机构认可承包地的经营权可以融资的可能性极小，原因是城市的情况跟农村的并不一样。他认为，城市有一系列的金融制度做保障，城市人用于抵押贷款的物品如不动产也很容易测算价值，但目前中国的农村可能很难对土地经营权进行精确评估。
对此，贺雪峰持相同观点。他在解读十八届三中全会决议时提出，过去地方一直出台有承包土地经营权抵押、担保的地方性政策，却极少有银行愿意放款。他说，其中原因是农地收益太少，地块零碎，难以经营，这样的抵押、担保风险太大。
此外，一号文件关于"在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度"的说法也引来了热议。
贺雪峰详细解释了这个政策出台的背景。他称，十七届三中全会提出要建设城乡统一建设用地市场。在《土地管理法》出台和严格执行之前，中央鼓励地方发展乡村企业，很多农地被地方的集体经济组织自发盖了工厂，改变了土地性质。而集体经营性建设用地指的就是这部分土地。这部分集体土地没有被收归国有就直接进行集体经营性建设，数量很大并且和国有建设用地交错在一起。
他说："目前的问题是怎么把这一部分土地资源有效地使用起来。让它流动起来，和国有土地进行同等入市、同权同价，就可以有效地用稀缺的土地资源来发展经济。"
但郑风田认为，"在符合规划和用途管制的前提下"的表述太模糊。他担心，如果政策不能得到细化，政策则很难落到实处。
而对于建立城乡统一的建设用地市场，郑风田认为目前最大的难题是打破垄断。他解释说，目前的征地是垄断制度，地方政府低价拿地高价卖出以维持土地财政，农地直接入市首先会动了地方政府的奶酪，如果没有上级的统一布置，单纯靠地方政府推动会很难。
郑风田注意到，中国在十七届三中全会中央就提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，但五年过去了，基本上原地踏步。
而让农村的集体建设用地也能够真正入市，郑风田的建议，应除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式向农民获得，让农民成为地主。农民直接成为土地交易主体，打破地方政府处于垄断地位的局面。
但对于"同权同价"，李昌平认为这样的表述没有意义。"农村的土地怎么可能跟城市的土地同权同价呢？全世界都不可能的事情，"他说，"土地具有区位性，它又不可能被搬走，不可能同地同价。"
为了突出农民财产权，此次中央一号文件也提出："在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让"的做法。
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文1月22日在国务院新闻发布会上指出，文件里讲到住房财产权，但没有涉及地。他认为地和房是不可分的，房屋产权证一定包括土地使用权，农民住房财产权到底是不是包括批准给农民使用的宅基地使用权？需要进一步探讨。
贺雪峰分析认为中央对这个问题目前想的并不清楚。他分析道，这条政策涉及多重目标：一是中央希望进一步增加农民的收入，尤其是财产性收入。如果农民能通过抵押担保来获得金融性的支持，中央是乐观其成的。
但这却面临另外可能出现的难题。贺雪峰分析，农民进城之后很难在城里获得体面的收入来源，更难以获得市民待遇。所以，如果农民在城里生活不下去要回到农村的时候，如果他的住房已经抵押，担保，甚至转让出去之后，他就可能面临尴尬的境地。
"因此站在农民的角度来讲，要特别慎重。"贺雪峰说，中央既要考虑农民进城后农村宅基地的闲置问题，也要考虑农民若不能在城市谋生后回乡的生活问题。这样的多重目的使得中央在宅基地的决策上一直摇摆不定。
此次中央一号文件再次明确"缩小征地范围，规范征地程序"。而李昌平则认为这些政策目标很难实现。他认为，在目前制度不健全的情况下，中国仍在加速中的工业化、城市化进程以及对经济增速的持续追求与缩小征地范围等政策目标是相悖的。
在郑风田看来，征地问题仍是一个中央和地方博弈的问题。他认为，目前中国实行的是城乡隔离的双轨土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发市场，而农民被排拆在土地增值收益之外。他主张说："未来应该打破目前的垄断征地政策，建立土地交易机制，使农民获得土地增值收益。"
谢玉娟是纽约时报中文网实习生。
纽约时报中文网
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