继去年8月山东平度籍的著名法治记者陈宝成因土地征收维权被当局以"寻衅滋事"罪名逮捕之后，今年3月21日，山东平度又一次让举国舆论大哗。起因是该县杜家疃村发生纵火案，农民耿福林为守护被征土地阻止开发商施工而被烧死，另外三个农民被烧伤。事件迅速传遍网络，一时群情激奋、记者云集，平度当局再度被推上舆论的风口浪尖。
在征地拆迁出现死亡案件屡见不鲜的今天，人们的神经业已麻木，自焚或自残作为抗争手段已经难以引起围观与关注的情况下，此次平度事件之所以引起人们的义愤，很大程度上在于，这是一场赤裸裸的谋杀，手段之残忍，性质之恶劣，令人侧目。《京华时报》最新的报道称，该案是一起人为的纵火案，该村村主任兼承建商乃幕后指使。7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留。
从某种意义上说，平度事件及其后续处理具有风向标的作用，政府在处理这一事件上的态度如何很可能会有深刻的影响。之前的陈宝成事件，虽然人们对平度官方质疑不断，但陈宝成至今仍处于不审不判的超期羁押状态，在陈案中作为征地者的平度政府当局则毫发无损，一定程度上或鼓励了后者继续为所欲为——据此次平度事件中的村民向《东方早报》记者介绍，去年8月9日，即陈宝成被抓当晚，杜家疃村138亩田地里的庄稼、樱桃树，一夜之间被铲车毁掉。而此次平度事件若因循以往"以人民币解决人民问题"的思路，而对相关应负刑事责任者不予法律制裁，则可以想见，新一波的强征强拆和更狠毒的草菅人命的手段会层出不穷。而这，也恰恰是人们最为担忧的。
关注平度事件的人们注意到一个细节，即当地村民向前来采访的记者表示，平度征地引发的纵火事件已向中纪委举报。而根据记者的核实，中纪委监察部工作人员确已接到村民举报并受理。中纪委受理平度纵火案预示此案会有突破。但这也在很大程度上凸显了该事件在法律层面的尴尬性，背后隐含着的则是中国经济转型的艰难和城镇化发展思路的法律短板。
众所周知，中纪委作为执行共产党"家法"的职能部门，针对的是高级党政干部的违纪现象调查，此次破例受理平度事件，不排除官方维稳公关以图迅速平息民愤的意涵在内——作为县级市的平度党政官员，是没有资格入中纪委的法眼的。而即使受理该案件，也无法从征地拆迁本身入手，只能以党政官员是否贪腐切入，这也决定了即使中纪委针对案件的责任方做出惩处，也不是针对城镇化过程中的征地环节本身的。况且，无论是中纪委还是司法部门，从法律上讲也很难认定平度当局在征地过程中有违法之处。平度当局更不承认非法征地，新浪微博上的"平度发布"宣称："近日，网上有不少关于3.21事件涉及非法征地拆迁等议论。经平度市国土部门调查核实，该地块土地手续合法，征地补偿均已到位，不存在非法征地、非法拆迁问题。"并且，或许是为了加强说服力，平度官方列出了一系列的数字，截止2013年5月16日，（平度杜家疃村）青苗及地上附着物补偿费340余万元、征地补偿费604余万元已全部拨付到村，其中青苗及地上附着物补偿费于2013年5月底前全部兑现到村民手中。
当然，人们可以就其程序是否合法提出诸多疑问，但至少从规范性的法律规范角度讲，鉴于中国关于土地立法的混乱与内在矛盾，尤其是在国有与集体所有的城乡二元土地制度下对农村土地保障的缺位，平度当局大致可以做到于法有据。而人们要问的是，表面上合乎法律的征地是否具有合法性？合法性不同于合法律性，而是本身应含有公平正义的价值诉求。因为，在"平度发布"的上列数字之外，我们却在《京华时报》上看到了另外一组数据：平度政府从农民手中征地，除了给农民每亩2.5万元（官方称补偿款是平均每亩7.5万元）的青苗补偿费外，不再有其他任何补偿。但土地转手卖给开发商，平均每亩价格却高达123万元人民币。如此暴利之下，或许从很大程度上可以解释为何在征地拆迁过程中命案频发，乃至于杀人灭口，因为其间利益实在太大，"征你一头牛，补你一只鸡"，政府只需签字盖章，便可无本万利。若遭阻挡，便露出狰狞面孔。
单纯的利益驱动或许不能完全解释在城镇化的征地拆迁过程中屡屡发生的命案，其背后折射出的是中国经济转型之艰难，新型城镇化思路无法突破。中国新一届政府将城镇化提升到战略高度，其目的在很大程度上是为了解决经济的可持续发展。今年3月16日公布的《国家新型城镇化发展规划（2014-2020）》明确指出了"内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化"，但唯经济马首是瞻的所谓新型城镇化从其定位与目标而言，一开始就表现出了其短视与短见。
所谓的"三个一亿人"——即李克强政府所宣示的促进一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约一亿人在中西部地区就近城镇化，却因中国严厉的户籍制度使许多城市居民被挡在永久居民身份的门外，而农民基于土地而产生的身份保障权利丧失之后却并没有获得相应的社会保障体系，决定了新型城镇化在很大程度上是可逆的。（因为那些出生于农村却失去土地，而又无法适应并融入城市生活的人，因身份权利保障的欠缺，没有资格享受包括医疗、住房、教育或者养老金在内的社会服务。这意味着此种城镇化所制造出来的城镇居民只是生活没有着落的进城务工人员，如果失去或不适应在城市里的工作，他们往往返回农村老家。）正如此次平度事件中的另一村民耿福春在3月22日接受《东方早报》采访时所说的，"村民并不靠种地挣钱，但有地就有口粮，不用吃什么都去买。"
而当下的城镇化混淆了政府与市场的分工，地方政府以经营城市的面目出现，成为土地市场的垄断者，利益最大化的诉求导致土地财政的脱缰。公权力作为裁判员直接下场踢球，老百姓能用脚投票，甚至以命相搏。如果我们关注一下财政部的相关数据，便会发现，2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元，而从2008年到去年为止，全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元，地方总收入中有70％左右被土地以及围绕土地的税收占据。经济转型泥足深陷，无法跳出土地财政，足以说明问题。
冰冻三尺，非一日之寒。李克强新一届政府所标榜的新型城镇化固然是从拉动内需角度出发，在中国整体经济下行压力下做出的选择，但其推进则具有明显的路径依赖，如果不终结广为诟病的土地财政，则政府既当运动员又当裁判员的角色冲突显然有悖于市场经济定位，而地方政府的谋利冲动又在根本上扭曲着城镇化的内涵，例如，习近平在近期的党务会议上追问"杭州雷峰塔是怎么倒掉的？"——答案很明显，塔砖被抽掉了。平度政府便是抽砖者。
而土地财政一方面催生了中国房地产的畸形发展，另一方面又是分税制下的无奈之举。欲顺利实现经济转型，推进新型城镇化，则必须赋予农民以土地所有者的地位，明晰产权；改变税制，重新厘定中央与地方的关系，改变分税制下的地方政府包税商角色；厘清政府与市场的关系，政府应作为一个游戏规则的制定者而非市场牟利者存在。质言之，土地确权、市场主导、政府限权三者缺一不可。否则，新型城镇化无异于为渊驱鱼。
另一方面，平度事件凸显了新型城镇化发展思路的法律短板。这实际上是与土地财政套牢之下的经济转型艰难相联系，即中央与地方特殊的关系。依据曾参与中国上世纪八十年代改革政策制定的农业问题专家罗小朋的介绍，中央政府以下放包括土地税收等在内的各项权力，换取地方向中央上缴每年固定递增18.5%的税改基数（1992年度）的税赋。举凡社保、医保、养老等原本内政一体化过程中应由中央承担的责任被下放到地方，在分税制的背景下，地方收入有限，但承担了很重的财政开支。而这无异于中央对地方的作恶授权，因为地方政府成了名符其实的包税商。他认为分税制逆转了八十年代地方财政包干制度下地方经济发展的积极性，制造了一个硕大无朋的中央税收规模，而使得地方政府完全沦为包税商的角色，驱使后者为开税源，竭泽而渔。这也解释了此次平度事件中为何农民到目前为止所得仅为每亩2.5万元（平度官方称为7.5万元），平度当局却振振有词，因为在分税制背景之下的新型城镇化，征地拆迁属于地方的"自由裁量"权限范围。中纪委即使有心介入，也只能以惩治贪腐为名，平息民愤，却无助于改弦易辙，釜底抽薪。
因而，平度悲剧让人难以释怀，但如果不能实现中国经济转型和城镇化发展思路的转变的话，此事件绝不会是个案，更不会是最后一例。因为平度事件如果以刑事案件切入，以刑事案件处理，以刑事案件善后，必将无助于解决不断发生的此类惨剧。在土地城镇化向新型的人的城镇化转型过程中，土地财政发展模式有着强大的惯性，地方政府绝对没有抽身而退的自觉；尤其是，当新型城镇化成为新城建设的比拼时，畸形的发展毁灭的不仅是人的伦理，陪斩的将是法治，甚至中国的国运。
王进文，法学博士。
纽约时报中文网
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